Le ressenti de la notion d’urgence en matière de justice, par Yves Nyssen

Billet invité. Ouvert aux commentaires.

« Urgence », selon la définition la plus généralement admise : caractère de ce qui est urgent, de ce qui requiert une action, une décision immédiate, de ce qui ne souffre aucun retard.

En droit civil : situation qui peut entraîner un préjudice irréparable s’il n’y est porté remède à bref délai et qui permet au juge de prendre certaines mesures par une procédure rapide (référé, assignation à jour fixe).

Dans la juridiction judiciaire, concernant les saisines ayant trait à la stricte application des dispositions d’un contrat de bail par exemple, le bailleur a la possibilité de saisir la juridiction de proximité en référé, c’est à dire en urgence.

Le magistrat de cette juridiction ne peut juger et prendre une décision qu’en rapport direct avec l’objet de la saisine, il ne peut prendre de décision, ni émettre un avis, concernant un élément qui serait susceptible d’être attaqué devant la juridiction administrative, cela en vertu de la séparation des pouvoirs (par exemple, un acte posé par l’administration et qui aurait eu une conséquence défavorable à l’égard de la personne amenée à comparaître devant ce juge des référés).

Le juge assied donc sa décision uniquement sur la stricte observance du code civil, et dans l’exemple considéré, donne raison au bailleur, ce qui enclenche un processus rapide d’éviction du logement : le locataire se trouve donc destiné à être jeté à la rue sans autre forme de procès, l’appel possible doit se faire dans le délai de 15 jours, n’est pas suspensif si dans le prononcé, le juge d’instance a prévu ‘une exécution par provision’.

Donc fin rapide de cet épisode judiciaire en raison de l’obligation qu’a l’État d’assurer l’exécution des jugements (L. 153-1 Ordonnance n°2011-1895 du 19 décembre 2011 – art. – NOR : JUSC1105458R : L’État est tenu de prêter son concours à l’exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de l’État de prêter son concours ouvre droit à réparation.)

Le locataire évincé ou en voie de l’être, saisit ensuite la commission instituée par la loi DALO ; après instruction de la saisine, la commission fait connaître sa décision dans les 6 mois au maximum et conclut à l’urgence de reloger le locataire, relogement qui incombe à l’État en vertu de cette loi.

Il faut ici remarquer que l’État, nonobstant la circulaire Valls – Duflot du 26 octobre 2012 qui demandait aux préfets d’assurer le relogement des bénéficiaires du DALO, avant la mise en œuvre de la procédure d’expulsion forcée, ne tient pas compte de ses dispositions et s’abrite de plus en plus derrière la hiérarchie des normes juridiques pour se permettre d’ignorer cette circulaire et la laisser sans effets, puisque située au niveau le plus bas de cette hiérarchie.

De plus en plus de préfectures (dont celle de Paris) se permettent ainsi d’accorder le concours des forces de police dans la procédure d’expulsion de personnes reconnues DALO, en contradiction avec les dispositions de cette circulaire.

Malheureusement, si cela peut choquer du point de vue humain, c’est inattaquable du point de vue du droit : une circulaire n’a pas le caractère obligatoire d’une loi.

Au bout de 6 mois d’attente, le locataire bénéficiaire de la décision positive de la commission DALO et n’ayant vu aucun commencement d’exécution de la part de l’État, saisit le juge administratif au travers d’une requête en « injonction de faire ».

Dans les 2 mois suivant le dépôt de cette requête, le tribunal administratif conclut au bien-fondé de la requête et enjoint au préfet, représentant de l’État, l’obligation d’assurer le relogement du demandeur, décision assortie d’une astreinte calculée pour chaque mois où elle ne serait pas appliquée ; cette astreinte sera versée par période de 6 mois au fonds national d’accompagnement vers et dans le logement social, lors de la liquidation définitive par le juge lorsqu’il aura constaté que le préfet a exécuté l’injonction.

Cette astreinte est censée contraindre l’État à exécuter la décision initiale de la commission DALO, or, l’État, surtout dans les zones tendues, ne se conforme jamais immédiatement aux décisions rendues.

L’on peut, à juste titre considérer qu’à ce stade déjà, la « notion d’urgence » est bafouée.

En conséquence, endéans les 3 mois suivant la notification du jugement, la partie intéressée peut, en vertu de l’article  L-911.4 du code de justice administrative, demander au juge qui a rendu la décision d’en assurer l’exécution.

Mais il est malheureusement avéré que cette possibilité n’est que de pure forme car ce juge ne dispose d’aucune possibilité réelle de contraindre l’État à s’exécuter ; il se borne à répéter les termes de son jugement, considérant sans doute que le dispositif de contrainte est suffisant et amènera l’État à peser le prix de la contrainte vis à vis du prix que lui coûterait la réalisation de la décision initiale de la commission.

Le législateur a considéré (est-ce sans arrière-pensée ?) qu’il était suffisant de prévoir ce dispositif d’astreintes à verser au « fonds national d’accompagnement vers et dans le logement social », fonds qui est lui-même géré par l’État, ce qui enlève d’emblée à l’astreinte toute notion de réparation équitable vis à vis de la personne bénéficiaire de la décision du juge administratif.

Devant cette impasse, que reste-t-il comme action à entreprendre pour contraindre l’État à assumer ses obligations ?

Une première action, en dehors des procédures DALO et suite au constat de carence, c’est d’attaquer l’État en responsabilité et demander une indemnisation pour préjudices subis.

Action longue, coûteuse et sans garantie de succès car si succès il y a, la procédure de paiement des indemnités pour préjudices subis est également spécifique et particulièrement longue.

Devant l’inertie de l’État à appliquer l’une de ses propres lois, que reste-t-il comme action à mener ?

Dans la hiérarchie des normes juridiques, le traité ainsi que la constitution occupent une place prépondérante au sommet de la pyramide des normes juridiques, il en est ainsi du traité fondant le Conseil de l’Europe et spécifiquement de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 et des protocoles additionnels signés en 1952.

Malheureusement, ce traité ne prévoit rien de spécifique concernant l’exécution des jugements et décisions de justice, c’est donc au travers de l’article 6-1 portant obligation à un procès équitable que les juges de la Cour européenne des Droits de l’Homme (CEDH) font progresser la jurisprudence concernant l’exécution des jugements.

Ainsi, la France a été condamnée le 9 avril 2015 pour non respect de cet article 6-1 de la convention européenne des Droits de l’homme, proclamant le droit à un procès équitable (requête N°65829/12).

Dans son arrêt, la Cour considère que le jugement du tribunal administratif français n’a pas été exécuté en totalité puisque le relogement de la personne considérée n’a pas été assuré bien que les juridictions françaises aient reconnu le caractère urgent de ce relogement.

La Cour considère également que même si l’astreinte a été liquidée, elle n’a aucune fonction compensatoire car non versée à la requérante mais à un fonds géré par l’État.

L’État n’ayant pas pris toutes les mesures nécessaires quant au relogement de la requérante, la Cour conclut donc à la violation de l’article 6-1 de la Convention.

Toutefois, concernant l’autre branche du grief basé sur l’article 1 du protocole N°1, la Cour considère que le droit à un « bénéfice social », tel qu’est le « droit au logement », ne rentre pas dans ce cadre de la protection de la propriété, bien que deux arrêts précédents aient été pris dans un sens différent (N°11931/03, 30 juin 2005 et N°476/07, 28 juillet 2009)

La jurisprudence devra donc encore s’étoffer, à moins qu’un nouveau protocole additionnel ne soit formalisé et accepté par les différents états composant le Conseil de l’Europe, ce qui ne semble guère possible à bref délai.

De tout ce qui vient d’être exposé, est mise en relief la dissymétrie pouvant exister entre la perception de l’urgence à agir et l’application rapide et complète de la décision selon les juridictions considérées : judiciaire ou administrative.

Dans l’ordre judiciaire la formule « La République mande et ordonne […] ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision » s’applique de plus en plus avec une grande rigueur, mais reste dramatiquement inopérante pour ce qui concerne la juridiction administrative, malgré la condamnation de la France par la CEDH.

Que faire pour permettre une meilleure application du droit au logement ?

Depuis très longtemps déjà, les autorités tournent autour du sujet mais ne le prennent pas à bras le corps :

Loi n°82-526 du 22 juin 1982 (droits et obligations du locataire)

Loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986.

Loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement.

Loi n°98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. 

Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

Différents décrets précisant les choses ont également suivi au cours du temps, mais ce qui est remarquable, c’est qu’en 1995 déjà, le Conseil constitutionnel a officiellement érigé en « objectif de valeur constitutionnelle » la « possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent ».

Mais aucune modification de la constitution n’a depuis été entreprise pour y inscrire ce droit de manière formelle, le haussant ainsi au plus haut dans la hiérarchie des normes.

L’on ressent bien que telle qu’est organisée la gouvernance politique actuelle, l’inscription dans la constitution ne se fera pas, alors que faire ?

– Mobiliser plus de ressources pour faire en sorte que l’on sorte de cet état de chose qu’est la pénurie de logements dans les zones tendues : on n’en prend décidément pas le chemin, la priorité est plutôt dans la réduction des budgets (APL, etc.) !

– Améliorer la loi DALO par l’incorporation des dispositions de la circulaire Valls – Duflot visant la non application de l’expulsion sans relogement effectif : cela fera manifestement baver de rage les bailleurs et impliquera également de nouvelles dépenses pour l’État obligé de verser des compensations aux bailleurs (idem, le porte-monnaie est verrouillé !).

– introduire dans les baux à loyer des dispositions modératrices évitant l’accès prioritaire au juge, lequel prend immanquablement une décision qui n’est que l’application stricte des dispositions du bail, il faut toutefois reconnaître que ce juge d’instance ne dispose pas de moyens lui permettant de mener une véritable enquête sociale, il conviendrait donc de mettre en place une structure capable d’enquêter et d’apporter ainsi au juge (s’il est saisi à la suite de l’épuisement de toutes les autres actions) tous les éléments nécessaires à une prise de décision éclairée.

Le débat est ouvert.

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10 réflexions sur « Le ressenti de la notion d’urgence en matière de justice, par Yves Nyssen »

  1. Merci d’avoir mis en tête des solutions , celle qui consiste à tenter d’éviter que le problème du logement deviennent un problème de droit . Vous avez en effet très bien montré comment le droit judiciaire pouvait se heurter au droit administratif.

    Pour avoir , par fonction , été davantage du côté de ce dernier , je veux témoigner que les impasses ou encombrements retardateurs qui existent ne sont pas le fait d’un sadisme ou inhumanité particulière , mais toujours d’une impasse pratique que personne ( et surtout pas ceux qui s’en plaignent ) , ne veut prendre réellement « à bras le corps » .

    Au cas du logement , si problème de droit il y a , pour le résoudre, le problème se compose de :
    – un parc de logements existant . Selon moi ça n’est pas le plus difficile car le plus souvent le parc existe ;
    – quelqu’un pour payer le loyer public ou privé . Le plus simple est que les salaires le permettent . Mais ça renvoie à « disparition du travail » et « quelles sources de revenus ou de pseudo-gratuités » . Ça renvoie aussi à spéculation foncière et immobilière.
    – une adaptation humaine entre demandeurs et habitat ( c’est le problème de la mixité , que connaissent bien les offices HLM et les préfets )
    – …

    De façon générale , quand ça coince entre droit pénal et droit administratif , c’est que la société et ceux qui la gouvernent , ne veulent pas prendre en compte les implications pratiques de la résolution du problème . Qu’il s’agisse de logement ou d’autres choses , la merde au chat est souvent laissée au monde associatif , encore aidé par les petits maires qui sont à bout et deviennent fous ou dépressifs .

  2. Cet article mérite d’exister. Le logement est la priorité des priorités d’un citoyen. Les gouvernements successifs ont échoué sur les deux axes: emploi/formation professionnelle et logement. Sans emploi stable à plein temps pas de logement. Sans logement pas de boulot. Mais la France se classe néanmoins parmi des pays civilisés, pays des droits de l’homme.
    Le problème supllémentaire réside dans le fait que les magistrats ont parfois tendance à défendre plutôt les intérêts des propriétaires, par exemple en permettant l’expulsion juste avant la période d’hiver.
    Je me demande d’ailleurs comment les autorités comptent loger les migrants qui affluent sans cesse. Un haut fonctionnaire m’a raconté qu’en Région Parisienne, une personne seule n’a pratiquement aucune chance de trouver un logement social avant de nombreuses années, pouvant aller jusqu’à 10 ans!

    1. Les magistrats ne « défendent pas plutôt le droit des propriétaires » .Ils défendent le droit tel qu’il a été voulu et écrit . Et ils sont malheureux comme des bêtes quand l’ambiguïté du droit laisse une marge d’interprétation qui , pour le coup, laisse la merde au chat à eux seuls .

      Alors que , dans le cas du logement par exemple ,on n’a pas osé s’attaquer aux vraies causes du mal logement ( inégalités sociales par l’accès au savoir et au revenu , spéculation foncière et immobilière , pour faire court ) , et que la loi , comme le libéralisme « libéral » , plutôt que d’être l’expression « d’une juste conscience » de la société , est devenue la « bonne conscience  » d’une mauvaise société .

      1. « spéculation foncière et immobilière »
        C’est une réalité, une âpre réalité que l’on observe surtout dans les grandes villes comme vous le savez, à Londres (que je connais bien) ou à Berlin où l’on pousse les locataires dehors pour un faire un bien d’investissement, à Paris il pratiquement impossible pour un salaire moyen de se loger sans se ruiner.
        Les gouvernements en sont pleinement responsables, rien que par leur passivité (ou plutôt complicité) face au capitalisme exalté et déshumanisé – c’est moi qui le dit, moi, qui n’a jamais voté pour un parti de gauche. Mais il faut voir la réalité telle qu’elle est.

      2. @Germanicus :

        Bon , et bien vous aurez appris quelque chose avant que nous soyons versés aux archives . ( en lisant sans lunettes , j’ai cru un instant que c’étaient celles de la BdF ).

    2. « les migrants qui affluent sans cesse »:
      Combien ? des références ?

      L’Allemagne a accueilli récemment 1 million ou plus d’émigrés. A la suite de la seconde guerre mondiale, elle en avait accueilli environ 6 millions. Elle a absorbé ceux d’origine allemande (volkdeutch) venant de Russie, souvent déportés par Staline loin en Sibérie, après l’effondrement soviétique.

      A densité égale ( ha/km2) nous devrions avoir 150 millions d’ habitants…

      Le quart au moins de la population du Liban est émigré ( souvent de Syrie), pas très bien traité, il est vrai.
      Idem ( presque) pour la Jordanie.

      Ça devrait faire réfléchir … sur nous, en tant qu’ Etat.

      1. c’est vrai , mais ça doit faire aussi réfléchir … sur nous en tant que gestionnaires de nos sentiments « d’urgence » .

  3. François Leclerc licencié pour cause d’archivage.

    Il y a quelques semaines, pour un contrôle de première, je simplifiais un billet d’ici sur la disparition du travail.
    Le constat, écrivaient les jeunes, était d’une évidente évidence et si l’un d’eux appelait de ses vœux une révolution, les autres affirmaient qu’il n’y avait absolument rien à faire, juste laisser faire….

    Y a-t-il du boulot ou pas ?

  4. @Armelle

    Bonjour,
    Rassurez-vous, le boulot ne manquera jamais…
    Ce qui va seulement disparaître, c’est l’emploi de ceux qui sont actuellement payés pour le faire.
    Et qui n’en ont plus envie.
    Vos premières sont ils vraiment si secs, ou un vilain désenchantement ne serait-il pas plutôt la cause de cette vision un brin définitive de leur maigre contribution.
    Cherchez mieux dans vos copies, entre constats et conclusions, je suis persuadé qu’au milieu des fautes d’orthographe et des idées reçues, entre les citations convenues, et les formules pompées sur wiki, vous découvrirez des trésors à nous faire partager.
    Du boulot ou pas? A vous de voir..
    C’est seulement le métier que vous avez choisi, et qui vous passionne encore,
    Mais si…
    Amicalement, Eric.

    PS. Pas facile de noter la copie révolutionnaire…
    Pour l’appréciation, je propose:
    « De bonnes idées à développer avant toute mobilisation de masse »
    Et pour les autres :
    « On déplorait déjà la fuite des cerveaux hors de France, le vôtre me paraît en faire une grosse. A colmater d’urgence pour remise en route des capacités minimales de réflexion.

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