La participation citoyenne en France, par Foulques Renard

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La participation citoyenne, qu’est-ce que c’est ?

La participation citoyenne désigne le processus par lequel les citoyens sont intégrés à la prise de décision que leurs représentants exercent en leur nom. Que ce soit à l’échelle d’une ville, d’un département, d’une région ou même d’un pays entier, la participation citoyenne vise à ouvrir une partie du pouvoir délégué aux décideurs.

Participation citoyenne en France - Débat format cabaret

Comprendre la participation citoyenne à travers des exemples

Prenons un exemple simple de participation citoyenne : lorsque le/la maire d’une ville demande par un questionnaire en ligne s’il faut oui ou non adopter une politique de tri des déchets, on parle de consultation en ligne. C’est une forme de participation citoyenne : les citoyens sont invités à donner leur avis sur une question de politique publique, ici la gestion des déchets. De la même manière au niveau national, l’Assemblée Nationale organise régulièrement des consultations, comme en octobre 2021 sur l’abstention et la participation aux élections.

Cette participation citoyenne peut être plus ou moins poussée. Dans certains cas, le décideur public invite les citoyens à donner un avis spontané sur une question, comme dans l’exemple des consultations évoquées ci-dessus. Dans d’autres cas, l’ouverture à la décision est plus ambitieuse : le décideur peut par exemple organiser un débat sur une période donnée avec des interventions d’experts et un cadre de facilitation du débat ; il peut même donner toute liberté aux citoyens de décider directement par eux-mêmes d’une politique publique en organisant un référendum.

Enfin, la participation citoyenne peut être obligatoire dans certains cas. La loi oblige par exemple les collectivités à organiser des débats publics en cas d’aménagement de grande ampleur. Une autre loi oblige toute ville française de plus de 80 000 habitants à disposer de conseils de quartier, sorte de petites assemblées de quartier aux formes variables.

A quoi sert la participation citoyenne ?

La participation citoyenne sert plusieurs objectifs. Elle se révèle particulièrement efficace pour éclairer la décision publique et contribuer à produire des politiques publiques de meilleure qualité. En effet, en incluant plus de diversité dans la conception d’une politique publique, beaucoup d’aspects sont abordés et certains écueils peuvent être évitées. L’opportunité d’une politique publique est ainsi véritablement évaluée et questionnée par des personnes extérieures et indépendantes.

La participation citoyenne permet également de renforcer l’acceptabilité des mesures et de réduire ainsi la contestation. En ouvrant les discussions sur la construction d’une politique publique, les citoyens ont l’occasion de poser leurs questions et de comprendre l’objectif de cette politique. Ils peuvent alors avoir un meilleur aperçu des contraintes et des opportunités, et ainsi plus facilement accepter sa mise en œuvre.

L’ouverture des décisions par la participation citoyenne semble enfin déterminante pour restaurer la confiance du public envers le monde politique et réciproquement, souvent réduit à des querelles de boutiques et des intérêts personnels. A l’inverse, les décideurs peuvent également se défaire de cette image des citoyens souvent considérés comme consommateurs de services, éternels insatisfaits et incohérents dans leurs revendications.

De la participation citoyenne à la démocratie participative

Lorsque ce principe d’ouverture de la décision est placé au cœur du système politique, on parle de démocratie participative. En France, bien que certains efforts aillent en ce sens, nous sommes encore très loin d’une démocratie participative, mais bien dans d’une démocratie représentative. D’ailleurs, un système politique dans lequel toutes les décisions font l’objet d’une participation citoyenne n’est peut-être pas souhaitable. Il semble cependant évident aujourd’hui que la participation citoyenne doit jouer un rôle plus important dans la prise de décision publique.

« [La démocratie participative] commande que chaque décision importante fasse l’objet d’une discussion préalable avec ceux qu’elle affecte. Le pouvoir reste in fine entre les mains des représentants élus, mais ceux-ci ont l’obligation de rendre des comptes sur les choix qu’ils accomplissent. Il leur est parfaitement loisible de ne pas suivre l’avis des citoyens consultés, encore faut-il qu’ils justifient leur choix. Ils doivent motiver leur décision. »

Le Nouvel esprit de la démocratie, 2008, Loïc Blondiaux

Le (faible) développement de la participation citoyenne en France

Les prémisses de la participation citoyenne : une réponse à l’urbanisation aveugle

1983

Loi « Bouchardeau » sur la démocratisation de l’enquête publique

Obligation d’enquête publique : informer, écouter les suggestions et contre-propositions.

1992

Loi relative à l’administration territoriale

Donne aux communes la possibilité de consulter les citoyens et de créer des comités consultatifs.
Renforce l’information des citoyens.

1995

Loi « Barnier » relative au renforcement de la protection de l’environnement

Crée la CNDP, autorité indépendante.
Erige un « principe de participation ».

Les processus de participation citoyenne sont nés au sein des politiques de l’urbanisme et de l’environnement. Depuis la loi « Bouchardeau » du 12 juillet 1983, des enquêtes publiques accompagnent les opérations d’aménagement affectant l’environnement. Elles respectent l’obligation « d’informer le public, de recueillir ses appréciations, suggestions, contre-propositions, afin de permettre à l’autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à son information ».

La loi du 6 février 1992 érige en principe « le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celles-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent ». Elle donne ainsi la possibilité au conseil communal de consulter la population sur un sujet, et de créer des comités consultatifs. Les citoyens ont de plus désormais la possibilité de s’informer sur les débats tenus en conseils dans les collectivités.

Poursuivant sur cette voie, la loi « Barnier » du 2 février 1995 crée tout d’abord la Commission Nationale de Débat Public (CNDP). Cette autorité indépendante organise les débats sur tous les grands projets d’infrastructure d’intérêt national susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement.  Cette loi énonce de plus pour la première fois un « principe de participation » dans le cas de grands projets d’aménagement ou d’équipement : « Chacun a accès aux informations relatives à l’environnement […] et le public est associé à l’élaboration des décisions ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire. »

Une tentative d’institutionnalisation de la participation citoyenne dans les années 2000

1999

Loi « Voynet » d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire

Instaure les conseils de développement.

2002

Loi « Vaillant » relative à la démocratie de proximité

Crée les conseils de quartier, obligatoires au-dessus de 80 000 habitants.

2003

Loi de révision constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République

Instaure les droits de pétition et de référendum locaux.

2004

Charte de l’environnement

Consacre le principe constitutionnel de « participation du public » pour des projets ayant un impact sur l’environnement.

A l’échelle intercommunale, la loi « Voynet » du 25 juin 1999 crée les conseils de développement, obligatoires au-delà de 50 000 habitants. Ces conseils s’efforcent d’apporter une expertise citoyenne en rassemblant des bénévoles, notamment de la société civile (associations), en identifiant des projets de développement économique.

En 2002, la démocratie de proximité tente de prendre un nouvel élan. La loi du 27 février instaure des conseils de quartierdans chaque commune de plus de 80 000 habitants. L’organisation de ces conseils en termes de composition, de fonctionnement et de compétence reste libre : la commune peut en renforcer ou non l’indépendance et l’influence de ces conseils sur les décisions politiques.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 permet de plus aux citoyens d’inscrire une question à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de leur collectivité sous certaines conditions. En effet, une pétition rassemblant 1/5 des électeurs pour une commune, 1/10 pour toutes autres collectivités voit désormais sa question étudiée en conseil collégial de la collectivité. Les modalités plus précises sont décrites ici. La révision constitutionnelle permet également aux collectivités de soumettre une décision au référendum local : pour être adopté, la moitié des électeurs doivent prendre part à l’exercice, avec une majorité de vote en faveur.

En 2004, la Charte de l’environnement, écrite par la commission Yves Coppens, érige plusieurs principes au plus haut rang de la hiérarchie des normes, notamment les principes de précaution (art. 5) et de participation du public (art. 7).

« Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. »

Article 7, Charte de l’environnement, 2004

Le renforcement des dispositifs de participation citoyenne lié aux préoccupations environnementales et bioéthique

2011

Loi relative à la bioéthique

Obligation d’organiser des Etats généraux pour toute réforme liée au développement de la connaissance en biologie et en médecine.

2012

Loi relative à la mise en œuvre du principe de participation du public

Rend obligatoire la publication et la synthèse des contributions en ligne.

2016

Ordonnance portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public

Définit les objectifs et les droits relatifs à la participation.
Crée le système des garants de la CNDP.
Crée un droit de saisine de la CNDP.
Crée un droit d’initiative de concertation.

En 2011, la loi introduit l’exigence d’organiser un débat public sous la forme d’Etats généraux pour tout projet de réforme concernant un problème éthique ou questions de société soulevé par le progrès scientifique en biologie et en santé. C’est la première et unique apparition dans la loi du terme de « conférence de citoyens », avec les caractéristiques suivantes : représentative de la diversité de la société, comprenant une formation des citoyens, délibérative, produisant des recommandations reconnues publiques.

Les « conditions et limites définies par la loi » évoquées dans l’article de la Charte de l’environnement ne seront précisées que plusieurs années plus tard. La loi du 27 décembre 2012 fait suite à une décision du Conseil Constitutionnel ayant jugé que les dispositions légales relatives à la participation du public étaient insuffisantes. Cette loi oblige ainsi à mettre en ligne les contributions reçues dans le cadre des consultations, et introduit la nécessité de produire une synthèse de ces contributions. Cette loi est complétée par une ordonnance déclinant ces dispositifs sur les décisions administratives individuelles.

Par une ordonnance du 3 août 2016, le gouvernement définit enfin les objectifs et les droits conférés au public : accéder aux informations pertinentes, avoir le temps de formuler des observations et des propositions, être informé de la manière dont les contributions ont été prises en compte. L’ordonnance crée par ailleurs le réseau des garants de la CNDP, chargé d’assurer le suivi de multiples concertations sur le territoire.

Enfin, elle crée différents dispositifs de saisine de la CNDP pour les projets selon leur ampleur : Plus de 300 M€, la saisine est obligatoire. Entre 150 M€ et 300 M€, 10 000 résidants, 10 parlementaires, un conseil régional, départemental ou communal, une association agréée au niveau national, ou un EPCI peuvent saisir la CNDP. Entre 5M€ et 150 M€, 20% de la population d’une commune concernée, ou 10% de la population d’un département ou d’une région peuvent demander une concertation à la préfecture. De plus, 500 000 ressortissants de l’UE ou 60 parlementaires peuvent demander une concertation sur un projet de réforme d’une politique publique ayant un effet important sur l’environnement ou l’aménagement du territoire dans les conditions définies à l’article L121-10 du code de l’environnement.

A ces différentes étapes s’ajoutent d’autres initiatives, comme les budgets participatifs par exemple. Ceux-ci ont fait leur apparition en France au milieu des années 90 dans les communes de Morsang-sur-Orge et Saint-Denis. Ils se retrouvent aujourd’hui dans plus de 100 communes. Les exercices de conventions citoyennes se sont également développées ; au niveau national avec la Convention citoyenne pour le climat, comme à d’autres échelles par exemple à Nantes ou à Besançon.

Echelle de la participation citoyenne - Sherry Arnstein (1969)
Echelle de Sherry Arnstein, 1969 (source : Guide de la participation de l’Association des Communes de France)

Les dispositifs de participation citoyenne sont donc variés et poussent l’inclusion des citoyens à différents degrés. La chercheuse américaine Sherry Arnstein a d’ailleurs développé dès 1969 une échelle d’évaluation de la participation. Elle place dans l’ordre : 1. manipulation, 2. thérapie, 3. information, 4. consultation, 5. conciliation, 6. partenariat, 7. délégation de pouvoir, 8. contrôle des citoyens. On distinguera notamment l’échelon de la consultation, où l’échange est unilatéral, des échelons de participation supérieurs. Cette hiérarchie, issue d’une vision américaine, oppose cependant « contrôle des élus » et « contrôle des habitants ». Elle ne laisse à mon sens pas suffisamment de place à la concertation (élus organisant une délibération authentique entre acteurs produisant un avis), et à la co-construction, dans laquelle les citoyens ont encore davantage de pouvoir de décision en coopération avec les élus.

Où en apprendre davantage sur la participation citoyenne ?

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15 réflexions sur « La participation citoyenne en France, par Foulques Renard »

  1. Le conflit majeur , en France au moins, est désormais entre les citoyens désirant s’approprier une place plus importante dans la gestion du bien commun et la « noblesse d’état » issue des « Grands Corps  » qui confond allègrement le bien commun avec ses intérêts privés.
    https://www.pauljorion.com/blog/2021/12/24/etats-unis-un-an-de-presidence-de-joe-biden-par-eric-toussaint/#comment-880162
    Joyeux Noël 🙌🙆 et prenez soin de vous.

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  2. Si on croit aussi Gilens et Page (voir le le blog https://www.pauljorion.com/blog/tag/gilens/, il y a des citations récentes de leur article clé de 2014) ,
    l’effet de tout cela est un changement de 1,8% de ce qu’il faudrait à 2,2% de ce qu’il faudrait.

    Peut-être est-ce plus jouable si en même temps on pense à une « éducation de la responsabilité », et de ses articulations, civiques, collectives, etc., de quoi rendre à l’impératif kantien le côté « efficient » qui lui manque (ce manque d’efficience est une des visions des conclusions de Gilens et Page).
    On peut juste avoir un peu d’espoir que la génération Boric signe le début de la fin de l’actuelle génération d’autocrates, ce qui remettrait un peu d’huile reponsabilisante sur le feu des ardeurs de changement des uns et des autres .

    1. La génération Boric. …. Il y a quelques temps c’était le vieux Jo sur lequel se portaient les espoirs. Et puis encore avant il y eu les révolutions arabes, la jeune équipe du gouvernement grec de Tsipras …. Mais l’hydre néoliberale a su mettre tout le monde au pas en soutenant ici un dictateur, là une troïka, ici un gouverneur démocrate biberonné au charbon . … rendez vous dans un an pour parler de la génération Boric.
      Désolé d’être aussi rabat-joie, mais nos croyances sont toujours les mêmes. Il serait temps d’en sortir.

  3. En 2020 il y a eu :

    https://fr.scribd.com/document/483739222/JORION-GALPIN?secret_password=uXkwAmxxXDhHI1zn8mGK#fullscreen&from_embed

    En 2021 il y a eu :

    https://www.pauljorion.com/blog/2021/12/24/la-participation-citoyenne-en-france-par-foulques-renard/

    Pourquoi avoir attendu la trêve des chocolatiers , pour produire l’un des deux sujets les plus cruciaux pour l’avenir si les pandémies et le réchauffement climatique sont surmontés ( le deuxième étant la propriété) ?

    Je redoute que le sujet ne soit traité que par des propos de comptoirs , alors qu’il nécessite , comme le déroulement des conventions citoyennes fructueuses , une information , un règle des débats et des échanges , une durée ( pour le coup l’année 2022 mériterait d’y être consacrée) , une capitalisation des productions … Tout ce que les liens judicieux donnés in fine expliquent très bien .

    La citoyenneté n’est pas qu’un droit , c’est une connaissance et un apprentissage , sinon c’est un théâtre de guignol d’autant plus stupide qu’il tape dans le vide ou sur des représentations trop faciles et de fausses pistes qui arrangent bien qui sait manipuler les affects et s’accaparer ou conserver le pouvoir .

    Sur la formation de la décision et sur la responsabilité assumée , les analyses systémiques un peu dignes et désintéressées existent déjà . Bien les connaitre et les mettre en critiques , c’est une bonne année d’échanges , si on est sérieux . Le format blog pour se faire ne me semble pas productif . Tout juste pourrait il être un thermomètre des aspirations ( un peu trop liées à la ligne éditoriale ) , ou dans le meilleur des cas une source d’informations cadrées comme le fait très bien ce billet .

    Je retourne au repos . Meilleure année à toutes et tous .

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      1. Merci à vous , mais la rave party n’est pas au programme !

        D’ailleurs , pour le délire ( rave ) pas besoin de conspiration souterraine ou de sonos tonitruantes , il suffit d’écouter les anti-vax .

        Bonnes fêtes à vous et votre entourage également , mais je sais que vous saurez trouver le bon accompagnement musical et amical pour que ce soit une authentique fête .

        Bonne réussite , même qu’un peu , pour vos choix de 2022 !

  4. Bôf, bof

    Un référendum c’est pas une participation citoyenne.
    Celui de 2005 sur l’Europe, dont le résultat n’a pas été conforme aux attentes, a été annulé.

    La participation citoyenne au sujet de mesures écologiques, lancé à grand raout par microMac, n’a servi à rien: 90% des mesures proposées n’ont pas été retenues. Aucune proposition importante, rien que du cosmétique.

    Participation citoyenne locale, oui sans doute. Pour le choix de la couleur des poubelles… faut pas exagérer.

    Du reste, le foisonnement des textes organisateurs (que j’ignorais, merci à l’auteur) au fil des ans et des modes rend la volonté politique d’aboutir très suspecte. L’affaire n’est pas encore mure. Elle a besoin d’être strictement encadrée.

    Un bon moyen pour l’opinion publique de s’exprimer est le Référendum d’Initiative Citoyenne. « Initiative Citoyenne » semble une pilule trop dure à avaler pour nos gouvernants. Pour les suspects habituels, se rappeler que la France n’est pas la Californie, ni dans une moindre mesure la Suisse.

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    1. Faut les comprendre. Imaginez que sur un référendum d’initiative citoyenne, on vote majoritairement pour une réforme constitutionnelle ! 😁😁😁

  5. Il faut avouer que toutes ses procédures misent en place sur toutes ces années sont une excellente chose. Mais j’ai vu certains maires présenter ces mesures comme étant les leurs pour amadouer leurs administrés et jouer sur des timing pour en tirer un avantage certain et faire passer leurs projets.
    Et une fois le projet embarqué, c’est long, couteux et laborieux et parfois impossible à cause de l’argent déjà engagé, de revenir en arrière.
    Le barrage de Sivens a peu être stoppé à temps, mais à quel prix…!
    https://fr.wikipedia.org/wiki/Barrage_de_Sivens

  6. Qu’est ce qu’un citoyen ?

    Qu’est ce que la Démocratie ? La participation est-ce la démo-« cratie » ?

    Qu’est ce que la République ? ( question pas neutre en France où l’on est les seuls au monde à confondre République te Démocratie )

    Participation : à quoi ? Qui choisit le domaine , le processus et le cadre d’adoption du choix final ? L’ information , règles d’élaboration des choix , les droits , les devoirs , co-responsabilité de la décision ( responsabilité = accepter par avance de supporter personnellement l’impact du choix fait en commun ) .

  7. @ Foulques Renard , s’il nous lit ( ça devrait être le cas en principe ) :

    Vous présentez en référence , en fin d’article , l’échelle d’Arntein de ….1969 qui est une évaluation des  » dispositifs de participation citoyenne  » . Vous notez bien qu’elle est critiquable , en ce qu’elle serait défaillante par manque de relation aux notions de concertation et d’écoconstruction .

    Je suis étonné qu’ un jeune ingénieur de 2021 fasse encore crédit à des schémas de plus de cinquante ans , car il y a bien 35 ans de mon côté de viellard , que j’ai été confronté à des approches ( françaises ) à mon sens beaucoup plus claires et pertinentes que celle de Madame Arnstein , quand il s’est agi d’y voir un peu plus net sur le thème du travail de groupe .

    Car l’approche à la fois plus globale et plus sectorielle qui m’a permis de comprendre à peu près ce qui se joue dans une réunion a été ( et reste , parce que je n’ai pas eu connaissance d’approches plus édifiantes ) celle que j’ai pu trouvée dans le débroussaillage des types de réunions , issu de la méthode P2L .

    La liste ( de l’époque , je viens de refouiller dans mes vieux papiers comme Paul Jorion ) des types de réunions s’y énonçait ainsi :
    – Réunion d’information ,
    – Réunion de Régulation ,
    – Réunion de concertation ,
    – Réunion de PARTICIPATION ,
    – Réunion de négociation ,
    – Réunion de créativité ,
    – Réunion de cohésion ,
    – Réunion de réalisation .

    La première chose à faire est donc d’annoncer dans quel type de réunion on est convié , car chacune est caractérisée par le contenu que l’on donne de façon « contractuelle » à 5 items :

    – Statut de la décision ( déjà prise , à prendre , non prise et non à prendre ?)
    – Pouvoirs ou absence de pouvoirs : – du meneur de réunion
    – des autres présents
    – Droits : – du meneur de réunion
    – des autres présents
    – Devoirs : idem .
    – Responsabilité : de la décision finale , du processus , du refus de réactions .

    C’est un exercice qui permet très vite de comprendre en quoi une réunion de Concertation n’est pas une réunion de Participation .:

    Dans le premier cas : la décision est non prise , le pouvoir de la prendre reste attribué au  » chef » ( meneur de réunion ) , les « présents » ont le droit de proposer n’importe quoi , de ne rien proposer , d’exprimer un avis et de ne pas être responsables de la décision qui sera prise . Au chapitre des devoirs , ils sont surtout sur le  » chef » , dont celui d’écouter tout le monde et d’accepter d’être influencé . La responsabilité du choix du processus et de la décision est uniquement celle du  » chef » . Celle des présents est celle de causer ou de ne rien dire .

    Dans le second cas : la décision est non prise , le pouvoir d’annoncer le cadre ( processus et thème ) est celui du  » chef » , le pouvoir de décision dans le cadre est celui de tout le monde , les droits sont partagés ( le chef garde le droit de décider si la réunion n’a pas de conclusion clairement consensuelle ) pour les devoirs le chef n’est responsable de la décision collective que devant sa propre hiérarchie , tout le monde doit accepter et appliquer la décision collective prise ( si elle est prise) , la responsabilité de la décision et de son application est celle de tout le monde ;

    J’ai beaucoup simplifié , mais on comprend bien ( j’espère) toutes les ambiguïtés et fausses illusions qu’une telle approche peut éviter .

    Beaucoup d’élus , dans leurs louables efforts pour ouvrir la vie de la cité au plus grand nombre , appellent participation ce qui n’est souvent qu’information , ou régulation ou concertation .

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