Que faire ? (III) : Corriger les déséquilibres du territoire, par Michel Leis

Billet invité

S’il est bien une question qui revient de manière récurrente, c’est le quoi faire. Cette série de billets propose quelques solutions et synthétise un projet de livre : « 2017, programme sans candidat ». Je tiens à préciser que ces propositions reflètent une analyse et une vision qui n’est pas forcément partagée par tous les intervenants du blog de Paul Jorion.

Billets précédents de la série que faire : (I) : L’emploi, (II) : Répartir plus équitablement les richesses et les efforts

Dans les deux premiers billets, j’ai évoqué l’emploi ainsi que le partage des revenus et des efforts. Ces deux problématiques se combinent à une dimension territoriale : le taux de chômage comme les perspectives d’emplois ne sont pas uniformes en France, les contraintes et la qualité de vie sont largement dépendantes du lieu de résidence. Les revenus qui font passer des classes populaires aux classes moyennes, des classes moyennes aux classes aisées ne sont pas les mêmes à Paris, dans les grandes métropoles, les villes moyennes ou à la campagne. Les fractures territoriales se multiplient. Il faut se placer dans une perspective historique longue pour les comprendre.

La hiérarchie des provinces françaises change avec la première révolution industrielle. La localisation des ressources énergétiques et des matières premières fait émerger de nouvelles régions. Avec la deuxième révolution industrielle, d’autres bouleversements interviennent. Les usines se créent près des grandes métropoles, là où sont les clients, ou en fonction des lieux de résidence des familles industrielles, comme à Clermont-Ferrand avec Michelin ou à Sochaux avec Peugeot. Les trains amènent des flots d’individus des campagnes vers les villes, espace « assurantiel » où l’on peut grappiller des miettes de la richesse. Les villes absorbent cette population, grâce à l’extension de leur territoire et la croissance de l’emploi. Les solidarités par le travail s’ajoutent aux solidarités régionales et facilitent l’intégration.

Dans la période qui commence à la fin des années 60, la création de richesse se déplace vers la distribution et les services, les cols blancs montent en puissance. Grâce aux grandes écoles et aux universités, les métropoles sont en mesure de fournir cette nouvelle main-d’œuvre recherchée par les entreprises, elles concentrent la population, elles bénéficient de l’installation de services, de grandes surfaces et de commerces spécialisés. Une part importante de la population se déplace vers les grandes métropoles pour bénéficier du choix, de prix attractifs, mais aussi d’un travail. Les villes marquées par les deux premières révolutions industrielles déclinent, entre épuisement des ressources et gains de productivité qui font disparaître des emplois manufacturiers. Seul, le fait qu’elle concentre encore beaucoup d’habitants enraye partiellement ce mouvement, elles restent des lieux de commerces et de services. Au sommet de la hiérarchie, Paris et quelques métropoles accentuent leur poids relatif sur le territoire et concentrent la croissance et le dynamisme économique. Cette situation est la source de déséquilibres : au sein même de ces métropoles, entre ces métropoles et leur environnement direct, mais aussi entre ces métropoles et le reste du territoire.

À Paris et dans les grandes métropoles, la gentrification est à l’œuvre, une population à haut revenu réinvestit les centres-villes. On observe une hausse des prix spectaculaire, résultat d’une pression immobilière croissante et de mouvements spéculatifs. Le logement intermédiaire disparaît progressivement. Les classes moyennes et populaires sont chassées des villes ou ont du mal à s’y maintenir. Malgré la tolérance affichée par la bourgeoisie bohème, les grands programmes immobiliers à vocation mixte ou sociale sont de fait interdits. Les centres-villes concentrent les habitants du dernier décile, mais il subsiste encore un habitat social qui ne peut être remis en cause.

Dans la périphérie des grandes métropoles, on trouve un habitat souvent construit à la va-vite. Il répond à la demande née du baby-boom et de l’immigration. Les bidonvilles sont remplacés par des barres d’immeubles et les cités. Les classes moyennes, chassées des centres-ville n’ont souvent le choix qu’entre un habitat qui ne correspond pas à l’image qu’elle souhaite donner d’elles-mêmes ou l’éloignement. Ceux qui ont fait le choix de rester à proximité cohabitent avec une population immigrée, souvent en phase de repli communautaire. Les zones pavillonnaires qui se développent en périphérie lointaine sont l’autre alternative. Ils sont relativement éloignés des villes, ce pèsent sur les budgets, l’essence n’est plus aussi bon marché et les transports publics sont souvent limités. L’habitat y est parfois de qualité, mais il n’y a pas ou peu de vie culturelle, de trop rares équipements sportifs et de services, et les centres commerciaux tiennent lieu de centre-ville. L’éloignement prend des proportions importantes en région parisienne où il n’est pas rare d’habiter à plus de 50 km avec son cortège d’inconvénients : embouteillages, coûts du transport, isolement. Ces migrations quotidiennes ou hebdomadaires désolidarisent les individus de et dans leur lieu de vie. La population vieillit, la configuration des zones pavillonnaires est souvent inadaptée pour les personnes âgées.

Les anciennes villes industrielles concentrent encore beaucoup de population, leur hyperspécialisation ne favorise pas leur reconversion, les qualifications industrielles correspondent peu à l’évolution de l’emploi. Ces villes restent néanmoins des bassins de population importants, c’est surtout un emploi généré par les grandes surfaces et les services qui se substituent à l’emploi industriel. Les Zones Urbaines Sensibles installées à la périphérie des anciennes villes industrielles montrent des réalités statistiques alarmantes : plus de 38 % de la population vit sous le seuil de pauvreté et tire une partie de ces revenus de l’aide publique, le taux de chômage est supérieur à 23 %, voire 42 % pour les moins de 24 ans, les opportunités d’emploi sont rares. Les prix de l’immobilier croissant dans les grandes villes et le type d’emploi offert sont un frein à la mobilité géographique qui n’est plus une alternative.

Il faut ici faire un zoom sur la situation particulière des cités. Dans les années 60, on a construit un peu partout de grands ensembles avec les mêmes caractéristiques : des espaces vides au milieu desquels on trouve des barres et des tours, où la densité de population est très forte. Cette architecture particulière les isole des villes. La mixité ethnique et sociale des débuts ne dure pas. Le relâchement de la pression immobilière, un coût réel du crédit faible et le travail des femmes qui se généralise permettent à beaucoup de foyers de s’extraire de ces grands ensembles. Cela joue moins pour les populations immigrées. Les résistances culturelles font qu’un deuxième salaire ne s’ajoute pas toujours, l’envoi d’argent au pays mobilise une partie des revenus, la sortie par le haut ne se fait pas. Les grands ensembles deviennent des ghettos communautaires dont il est extrêmement difficile de sortir. La montée du chômage porte un coup fatal à l’intégration, les solidarités liées à l’emploi disparaissent, remplacées par le communautarisme.

L’assimilation ne se fait plus, voire régresse. Les perspectives sont absentes, la prospérité matérielle ne se diffuse plus. Les infrastructures, en particulier éducatives, sont loin de donner toutes leurs chances aux enfants des cités. Les adresses sont connotées négativement, rares sont les employeurs qui acceptent de recruter les jeunes originaires des cités. Ces quartiers sont hors d’atteinte des fonctions régaliennes de l’État et des services publics, ils fonctionnent en ghettos qui intègrent difficilement la culture française, d’autant plus que les cultures familiales d’origines sont disponibles par Internet ou le satellite et continuent à baigner le quotidien.

Dans le même temps, les quartiers sont paradoxalement très bien intégrés aux métropoles. La grande ville offre des possibilités d’emplois, déclarées ou non, mais aussi de rapines et de trafics pour obtenir rapidement de l’argent qui se refuse autrement, sans compter la facilité et les rendements. Quand ces cités sont dans l’entourage des villes moyennes, ce sont souvent les voix illégales qui prédominent, faute de perspectives locales. La plupart des habitants vivent dans la logique du darwinisme social : la survie, la loi du plus fort et si possible l’accumulation. Quand révolte il y a, elle est captée par quelques personnes qui portent une vision totalitaire de l’ordre social et invoquent la religion pour ne pas avoir à justifier un discours politique. Des fils de la deuxième voire de la troisième génération d’immigrés se tournent vers le communautarisme et le fondamentalisme religieux.

Pour finir ce tour d’horizon, il faut évoquer les bourgs ruraux qui partagent paradoxalement pas mal de problèmes avec les zones pavillonnaires. Ces espaces n’offrent ni services, ni perspectives et deviennent des lieux au statut paradoxal. Les personnes âgées qui ont passé leur existence dans ces communes continuent à y vivre, tant bien que mal. Elles sont aussi des zones de repli pour une population qui peut encore s’y loger à des prix raisonnables. Toutes ces communes doivent faire face à des pressions budgétaires, entre manque de rentrées et dépenses sociales accrues. La qualité de vie s’en ressent, une forme de précarité s’installe. Pour des ménages qui ne travaillent pas sur place, le coût du transport est conséquent, élevant la part précontrainte des dépenses. De plus il est impossible de retrouver un travail localement en cas de chômage ou de revendre le bien immobilier. La combinaison de ces facteurs entraîne aussi une mobilité géographique réduite.

L’habitat est de plus en plus subi, il est la source d’un immense gaspillage et d’une grande frustration. La mobilité géographique devient l’une des conditions d’accès à la mobilité sociale. Dans le même temps, elle est un leurre : coûteuse, elle ne s’accompagne pas forcément d’une amélioration du niveau de vie. Il faut éviter cette fracture entre une France des possibles dans quelques métropoles et un territoire figé ailleurs, pour ne pas dire carcéral.

Une politique territoriale se doit d’assurer la cohérence. Il est nécessaire de maintenir l’accessibilité au logement sur tout le territoire, quelle que soit la pression immobilière, mais il faut dans le même temps renforcer l’attractivité des zones rurales et des villes moyennes pour offrir des perspectives partout en France. Il faut améliorer l’intégration et déconstruire les ghettos qui y sont associés. Enfin, il faut assurer la continuité entre les territoires, condition sine qua non de mise en œuvre de ces objectifs.

Deux préalables sont nécessaires pour mettre en œuvre une politique coordonnée du territoire. Tout d’abord, il est nécessaire de construire un niveau cohérent de décision sur le plan local, la balance doit être rééquilibrée pour donner plus de poids aux communes. Ensuite, l’État doit avoir des « bras armés », à même de prendre en charge des investissements trop importants pour l’échelon local. Ces interventions doivent être pérennes et indépendantes de tout objectif de rentabilité. Le retour ne se mesure pas toujours directement ou dans le court terme.

Les zones rurales et des villes moyennes

Renforcer l’attractivité des zones rurales et des villes moyennes passe par un maillage du territoire. Dans chaque maille doit se trouver une ville ou un village en mesure de proposer un éventail complet de services, y compris les services publics de base. Le regroupement des communes est une étape indispensable qui doit être imposée, la France est une exception en Europe. Ce n’est pas seulement le commerce ou les services qu’il faut renforcer, c’est aussi une vie culturelle et sociale, le désert français naît de cet appauvrissement relatif. Cependant, cette démarche positive pour renforcer l’attractivité de ces villes et ces villages ne servira à rien si l’on n’y crée pas des emplois.

Ces communes possèdent souvent en abondance ce que les grandes villes n’ont plus : des logements et de l’espace bon marché. Une phase pilote sera mise en place pour valider une nouvelle approche. L’État investira directement en créant ou rénovant des infrastructures économiques. Ces infrastructures de qualité seront proposées aux investisseurs à des prix attractifs, avec des aides directes à l’installation et au déménagement. En complément, des structures relais seront proposées en dessous des prix du marché dans les grandes métropoles pour l’activité qui doit rester à proximité des clients potentiels. Enfin, les infrastructures de transports aussi bien vers l’extérieur qu’intra-muros feront l’objet d’investissements directs. À l’issue de la phase pilote, une évaluation sera faite de l’efficacité et des effets induits pour poursuivre et étendre ces politiques. Il s’agit de considérer la globalité des résultats, ce qui est gagné en un point précis contribue au rééquilibrage du territoire.

Les grandes métropoles

Les grandes métropoles concentrent l’emploi, l’éducation, les services et la culture. Elles subissent dans le même temps une forte pression immobilière et concentrent les nuisances. Plus qu’ailleurs, la discrimination se fait par l’argent. Pour agir efficacement, une société d’État (en pratique la Société Nationale Immobilière déjà existante) doit proposer des logements à l’achat ou en location à des prix significativement inférieurs aux prix du marché. Elle sera aussi en mesure d’intervenir sur le marché du logement social, tout en tenant compte des spécificités locales pour les critères d’attribution. Elle doit pouvoir vendre des biens appartenant à l’État, procéder à des achats aux prix du marché, et les revendre ou les louer à des tarifs attractifs. Des dotations annuelles lui seront attribuées pour couvrir les pertes, c’est une partie du budget qui sera dévolu aux politiques des métropoles. Une publicité importante devra être assurée à ces opérations, jusqu’à constater une baisse significative des prix à la vente comme en location.

Les efforts visant à combattre les nuisances engendrés par les grandes métropoles doivent être à partagés par les habitants et les entreprises en fonction des comportements de chacun. Un peu partout, la tendance est de réguler ces contraintes par l’argent : coût du logement, péage urbain, limitation d’accès aux véhicules, parking… Il faut des politiques transparentes et coercitives tout en maintenant des tarifs accessibles : par exemple une limitation de la circulation et des parkings qui s’applique à tous avec une réservation préalable. L’isolation de l’habitat et des locaux professionnels doivent être obligatoires, quitte à financer ces travaux sous condition de revenus ou de bénéfices.

Réduire l’attractivité relative des grandes villes reste la meilleure voie pour diminuer la pression immobilière. Afin d’accélérer le rééquilibrage du territoire, nous préconisons le déménagement par l’État de quelques grandes administrations et universités. Les espaces libérés serviront à diminuer la pression immobilière, les quelques villes qui bénéficieraient de ces implantations seraient choisies pour être des pôles de rééquilibrage du territoire national.

En périphérie des villes grandes et moyennes se construisent deux types d’espaces qui ont aussi leurs propres problématiques et qui nécessitent des politiques spécifiques : les cités et les zones pavillonnaires.

Les cités

Pour les cités, la politique proposée intervient sur trois éléments. Tout d’abord, il est indispensable de faire revenir les fonctions régaliennes de l’État dans les quartiers. Ce retour des fonctions régaliennes doit être le pendant d’une nouvelle politique d’intégration qui ne se limite pas à l’intégration par l’emploi. Le troisième volet porte sur l’immobilier. Il faut impérativement dépasser le cadre des programmes actuels. Déverser des millions sur les quartiers sensibles n’amène à rien s’il s’agit juste de les réhabiliter : une belle prison demeure une prison.

L’absence de services publics au sein des cités accentue l’isolement et crée de fait des zones de non-droit. Il faut une présence policière nombreuse qui ne soit pas soumise aux impératifs du chiffre et agit sur la petite délinquance. Parallèlement, la justice doit être rapide pour les petits méfaits, appliquant pour l’essentiel des peines de substitution qui doivent être réellement exécutées. À cette présence visible doit s’ajouter des structures spécialisées dans les grands trafics, le banditisme et le terrorisme qui trouvent dans les cités une zone de repli. Dans le même temps, les espaces du service public doivent rester des espaces ouverts, quel que soit le prix à payer. Enfin, il est nécessaire d’avoir un recrutement au sein des cités, y compris pour les forces de l’ordre, même si les affectations n’auront pas lieu dans les banlieues d’origines.

L’intégration réside dans la capacité d’un individu à inscrire ses comportements dans notre société, il doit s’intégrer dans l’espace public et ses croyances religieuses doivent demeurer dans la sphère privée. Cela passe par le respect des signes de la foi et le refus du prosélytisme et de l’instrumentalisation de la religion. Garantir la liberté religieuse est insuffisant, il faut des lieux de cultes en nombre suffisant tout en maîtrisant le discours qui y est tenu. Le cadre actuel de la séparation de l’église et de l’État doit être revu en profondeur, les lois de 1905 ne sont plus adaptées à la situation actuelle, il faut aujourd’hui un État garant de la neutralité religieuse et de la liberté de pensée plus qu’un État laïc. En contrepartie, il faut une action et un discours implacable contre tout discours totalitaire, l’arsenal juridique doit être renforcé en la matière.

La mobilité sociale est l’autre aspect qui doit donner tout son sens à l’intégration. Il est indispensable d’avoir des exemples de réussites suffisamment nombreux pour être crédibles. Trois aspects doivent faire l’objet d’actions fortes.

Les programmes éducatifs qui se sont succédé ont tous montré leurs limites, les parents qui en ont encore les moyens font tout pour contourner la carte scolaire. Il faut envisager des solutions plus radicales et sortir les élèves du ghetto : quand le potentiel d’élèves est insuffisant, en organisant leur scolarité dans d’autres écoles, mais plus probablement en reconstruisant une partie des établissements scolaires hors des cités. Enfin, les jeunes des cités doivent bénéficier d’aides accrues pour continuer leurs études dans l’enseignement supérieur, comme des bourses revalorisées.

Si tant est que la part de diplômés s’élève dans les banlieues, la difficulté est de dépasser les craintes des employeurs potentiels. L’introduction du CV anonyme peut être une formule, la discrimination positive sur la base des adresses pourrait être introduite. Cette formule n’est pas la formule miracle, elle doit s’accompagner de mesures plus coercitives : à partir d’une certaine taille, une entreprise qui ne respecte pas un minimum de mixité sociale (sur base des adresses) doit être pénalisée au travers du bilan social, avec un impact sur le calcul des charges.

Le dernier volet concerne l’immobilier. Les plans précédents ont souvent alloué de gros budgets à la réhabilitation, ce qui ne change rien aux tares fondamentales de ce type d’habitat. Deux actions doivent être menées en parallèle. D’une part, il faut favoriser la mobilité hors des cités, dans le cadre d’une politique générale de l’habitat permettant de faire baisser les prix des logements. D’autre part, il est souhaitable de procéder à la reconstruction totale de certains quartiers à l’issue d’une phase pilote. Moins verticales et plus denses, ces reconstructions doivent être suffisamment attractives et qualitatives pour réintroduire un minimum de mixité. L’objectif est d’assurer la continuité territoriale des anciennes cités avec l’ensemble de l’environnement urbain.

Les zones pavillonnaires

La difficulté inhérente à ces zones pavillonnaires est qu’elles ont une grande emprise sur le territoire périurbain et une densité de population paradoxale : trop forte pour être rurale, trop faible pour offrir une vie de quartier. Elles n’offrent pas tous les services, d’autant plus qu’elles restent des satellites de villes plus importantes. Permettre la mobilité entre les différents types d’habitats ne suffit pas, il faut renforcer l’attractivité des zones pavillonnaires. Le regroupement des communes permettrait de doter ces territoires d’équipements collectifs, de salles pour des réunions et des spectacles, d’avoir des politiques de transports cohérentes et quelques commerces, idéalement dans une logique de circuits courts. L’un des grands inconvénients de ce type d’habitat est l’utilisation systématique de transports individuels, chers et polluants. La mise en œuvre de solutions de transports alternatifs de type « Autolib », paradoxalement très adaptées à ce type d’espace, ou de transports en commun plus fréquents et effectués avec des véhicules de plus faible capacité peut être une réponse adaptée.

Une politique globale des territoires

Définir une politique des territoires n’est pas une chose facile, tant les réalités locales sont diverses. Dans le même temps, une granularité trop fine de l’espace de décision tend à créer des incohérences et escamote une grande partie des solutions, quand elle ne s’oppose pas aux indispensables solidarités locales. Le marché et les logiques gestionnaires ont été la pire des choses. En mettant en avant les coûts directs sans en mesurer les effets induits, en ne proposant des services que sur la seule base d’un équilibre comptable, en rentrant dans la logique du profit lorsque ces services ont été délégués au privé, le territoire Français a subit de plein fouet les tendances lourdes de l’économie et du darwinisme social triomphant. La politique proposée tente de redéfinir des espaces de décision cohérents et propose des expérimentations à même de reconstruire une cohérence perdue. Elle s’appuie surtout sur de nouveaux « bras armés », sociétés d’État qui dépassent les contraintes du court-termisme et de la logique de la profitabilité à tout prix. L’État doit se donner les moyens de réinvestir les territoires afin d’éviter une France à plusieurs vitesses.

À suivre…

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