Blog de Paul Jorion

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L’économie de guerre de la Grande-Bretagne (1940-1945) : le Système « Utility »

Seul pays européen résistant encore à la Blitzkrieg nazie fin 1940, la Grande-Bretagne conçut une économie de guerre pour résister aux attaques avant de préparer la contre-attaque avec les États-Unis et la Russie.

Une mobilisation de masse de la main d’œuvre fut mise en place. Un million de chômeurs et trois millions et demi d’hommes retirés des industries et des services non essentiels furent mobilisés (4 millions dans les forces armées et 600 000 dans la fabrication d’équipement de guerre) selon Antoine Goldet, haut fonctionnaire au Ministère de l’Économie Nationale après avoir été aviateur sous le commandement du général de Gaulle pendant la guerre, lors d’un colloque sur « l’économie de guerre de la Grande-Bretagne » organisé par le même Comité d’Action Économique et Douanière en décembre 1944. En plus de cela, 500 000 femmes furent mobilisées dans les services auxiliaires de l’armée et 1 200 000 dans l’industrie de guerre. La main d’œuvre était rare : le gouvernement était contraint de mettre en place une planification de la main d’œuvre pour la rediriger en fonction des besoins.

Le système à points des tickets de rationnement autorisait d’échanger une certaine valeur en points contre différents biens, ce qui permettait à l’État de diriger la demande en fonction de l’offre disponible et d’offrir une certaine latitude dans le choix des achats. Pour nourrir convenablement le personnel de l’effort de guerre, furent aussi mises en place des cantines publiques. Accessibles sans tickets de rationnement à un prix très abordable et situées dans les usines, elles permettaient d’accroître les rations de ces travailleurs pour compenser la fatigue consécutive à l’allongement des heures de travail. Dès octobre 1940, 60 centres fonctionnaient, fournissant 3 000 repas chauds par jour à Londres. En octobre 1941, il y avait plus de 1 000 établissements de ce type en Grande-Bretagne fournissant au moins un repas par jour à des millions de travailleurs.

Pour subvenir aux besoins, la politique agricole fut complètement refondue. Historiquement, la Grande-Bretagne avait fait le choix de développer son industrie au détriment de l’agriculture : avant la guerre, une grande partie de son alimentation était donc importée. Mais en temps de guerre, pour limiter sa dépendance vis-à-vis du commerce international, il fallut organiser une agriculture plus rationnelle et intensive alors même que la quasi-totalité des sols étaient déjà utilisée. Selon Antoine Goldet, « on a résolu le problème en substituant, partout où on le pouvait, à une exploitation qui visait à la production indirecte des produits alimentaires celle de produits directement consommables par l’homme, et en intensifiant celle-ci : les pâturages ont été labourés et transformés en terres à céréales et à cultures fourragères. […] En 1943, les récoltes de blé et de pommes de terre ont été doublées par rapport à la moyenne d’avant-guerre ».

L’économie de guerre britannique était celle de la gestion de la pénurie, que ce soit dans l’agriculture mais aussi dans l’industrie. Les vieilles mines de charbon ont été rouvertes. Les industries lourdes ne produisant pas suffisamment, une politique générale de récupération des matières premières a été poussée à l’extrême : les vieilles ferrailles et bouts de papier ont été récupérés. Les clôtures des parcs municipaux ont été retirées pour être utilisés à des fins militaires. La fabrication de certains objets a été purement et simplement interdite : « parmi ceux-ci figurent la quincaillerie d’aluminium, de nombreux objets de luxe (pianos, frigidaires, etc.) et restriction probablement très pénible pour les Anglais si épris de pelouses bien entretenues, on n’a plus le droit de fabriquer de tondeuses à gazon » (Antoine Goldet).

Si la pénurie structurait l’économie de guerre britannique, plusieurs commentateurs de l’époque notent l’efficacité sociale du système de rationnement : « une des conséquences inattendues du rationnement et des restrictions est qu’une grande partie de la population, la moins bien payée, est, pour la première fois dans l’histoire de l’Angleterre, bien nourrie », selon le correspondant au Times, Gerald Norman à l’occasion du même colloque.

La spécificité de l’économie de guerre britannique est le système « Utility » étudié par Jean-René Bernard (Le système « Utility ». Institution fondamentale et caractéristique de l’économie de guerre britannique, 1953) qui se met progressivement en place sous le dirigisme étatique. En préface de l’ouvrage, Jean de Sailly définit le système ainsi :

Le système Utility, dans ses grandes lignes, consiste à définir, en temps de pénurie, des produits industriels-types avantageux tout à la fois pour les consommateurs, qui bénéficient des garanties de qualité et de prix, pour la collectivité, qui obtient des économies de matières premières et de main d’œuvre, et pour l’Administration, donc le contrôle est facilité.

On introduit le système Utility notamment pour remédier à la pénurie, assurer une qualité minimum au produit et une accessibilité maximale des biens de première nécessité. Dans l’exemple des vêtements, Jean-René Bernard note que les biens Utility sont victimes de leur succès non seulement à cause de leurs prix, mais aussi de leur qualité (Bernard, 1953 : 21) : « Le pourcentage des chaussures Utility par rapport au total des chaussures fabriquées par l’industrie britannique pour le marché intérieur fut – si l’on excepte les chaussures en caoutchouc – d’environ 98% », et 80% dans l’ensemble de l’industrie textile (Bernard, 1953 : 21).

La production des biens était très réglementée. Les vêtements Utility étaient fabriqués à partir de tissus Utility. La standardisation générale des biens était dirigée par le Board of Trade qui appliquait de nombreuses normes très spécifiques pour éviter le gaspillage et le superflu. Jean-René Bernard note des normes très spécifiques visant l’industrie du textile :

Suppression des garnitures inutiles telles que les broderies, les fourrures appliquées aux manches ou au col des manteaux de femmes ; économie de certaines matière premières réservées aux industries de guerre, comme l’acier et le caoutchouc – ce qui gêna considérablement la fabrication des corsets ; simplification du « style » des vêtements : réglementation du nombre de boutons des pardessus, spécification de longueur maximum pour les manches, interdiction des revers au bas des pantalons d’hommes.

Une quatrième série de mesures tendit à encourager des programmes de productions standardisées à long terme. Par exemple, dans les vêtements où la mode jouait un grand rôle, on interdit à chaque firme d’employer plus d’un certain nombre de modèles.

Le contrôle de la production nécessitait et facilitait à la fois un contrôle des prix. Le principe était que les biens de première nécessité restent accessibles à tous, et demeurent de relative bonne qualité, tout en s’assurant que le producteur soit correctement rémunéré. La standardisation permettait notamment une réduction des coûts de production : l’indice moyen des prix de vente des vêtements au détail tomba en effet de 195 en août 1942 à 165 en octobre 1943, sur une base 100 en janvier 1939 (Bernard 1953 : 51).

En conclusion de son étude, Jean-René Bernard note deux conditions fondamentales à remplir pour que le système Utility soit un succès. La première, la pénurie est « le cadre naturel du système » (Bernard 1953 : 94), elle « rend le système nécessaire » alors que l’économie de concurrence est défaillante. Ce palliatif nécessaire permet d’accepter alors les inconvénients d’un tel système : « lourdeur de l’appareil administratif, bouleversement des conditions économiques normales, décisions arbitraires de l’administration qui aboutissait à favoriser involontairement certaines firmes ou certaines régions aux dépens d’autres firmes ou d’autres régions » (Bernard, 1953 : 94).

La seconde condition est « la coopération des industriels et si possible des consommateurs » (Bernard 1953 : 95). Le système Utility repose entièrement sur cette coopération accrue :

Cette coopération est doublement nécessaire. Elle se révèle indispensable à la fois à l’établissement d’un système cohérent et à la mise en œuvre de ce système. […] En effet, la mise sur pied de spécifications est la base de toute législation Utility. Il convient que les industries privées apportent à l’administration un aide technique précieuse en cette matière. D’autre part la fixation toujours délicate des prix, la répartition des matières premières et les essais de standardisation et de rationalisation soulèvent des problèmes à la fois techniques et économiques qui ne peuvent être résolus que dans un climat de confiance. […] C’est en dernier ressort l’esprit civique de la population anglaise qui explique les succès du Système Utility comme il explique le succès de la guerre » (Bernard 1953 : 95- 96).

Ce système régissant la quasi-totalité de la vie économique durant la guerre en Grande-Bretagne a été vécu relativement bien par les populations et a permis au pays de fournir un effort de guerre conséquent. Les commentateurs de l’époque notent en effet que cette résilience de la population britannique n’est pas systématiquement transposable à d’autres contextes, la population ayant été particulièrement coopérative : c’était une « atmosphère de bonne intelligence dans l’effort de guerre » qui prédominait dans les relations entre gouvernement, employeurs et salariés selon Antoine Goldet. Pour Gerald Norman, la société britannique était devenue acquise à l’idée de « la primauté de l’intérêt et des devoirs des divers classes de la société l’une envers l’autre » en raison de la mixité sociale résultant de la guerre.